CA Nancy, 15 mai 2025, RG 24/00095

ARRÊT N° /2025

SS

DU 15 MAI 2025

N° RG 24/00095 - N° Portalis DBVR-V-B7I-FJRH

Pole social du TJ de VAL DE BRIEY

22/30

05 décembre 2023

COUR D'APPEL DE NANCY

CHAMBRE SOCIALE

SECTION 1

APPELANT :

Monsieur [Y] [D]

[Adresse 1]

[Localité 3]

Représenté par Me Nicolas CHOLEY, avocat au barreau de PARIS, substitué par Me David WOERLEN, avocat au barreau de NANCY

INTIMÉE :

CPAM DE MEURTHE ET MOSELLE, prise en la personne de son représentant légal pour ce domicilié au siège social

[Adresse 4]

[Localité 2]

Représentée par Madame [R] [K], régulièrement muni d'un pouvoir de représentation

COMPOSITION DE LA COUR :

Lors des débats, sans opposition des parties

Président : M. LIZET

Siégeant en conseiller rapporteur

Greffier : Madame PAPEGAY (lors des débats)

Lors du délibéré,

En application des dispositions de l'article 945-1 du Code de Procédure Civile, l'affaire a été débattue en audience publique du 26 Février 2025 tenue par M. LIZET, magistrat chargé d'instruire l'affaire, qui a entendu les plaidoiries, les avocats ne s'y étant pas opposés, et en a rendu compte à la Cour composée de Corinne BOUC, présidente, Jérôme LIZET, président assesseur et Dominique BRUNEAU, conseiller, dans leur délibéré pour l'arrêt être rendu le 15 Mai 2025 ;

Le 15 Mai 2025, la Cour après en avoir délibéré conformément à la Loi, a rendu l'arrêt dont la teneur suit :

Faits, procédure, prétentions et moyens

M. [Y] [D] exerce une activité d'infirmier libéral conventionnée avec l'assurance maladie.

La CPAM de Meurthe et Moselle (ci-après dénommée la caisse) a procédé à un contrôle de facturation de son activité sur la période du 1er décembre 2018 au 14 janvier 2020.

Par courrier du 20 juillet 2021, la caisse lui a notifié un indu d'un montant de 22 999,23 euros correspondant à des anomalies de facturation.

Par courrier du même jour, la caisse a informé M. [Y] [D] qu'elle mettait en 'uvre la procédure de pénalités financières et, après procédure contradictoire, lui a délivré par courrier du 14 octobre 2021 un avertissement.

Le 20 septembre 2021, M. [Y] [D] a contesté l'indu par la voie amiable et, par décision du 22 décembre 2021, notifiée par courrier du 1er février 2022, la commission de recours amiable de la caisse a rejeté sa contestation.

Le 22 février 2022, M. [Y] [D] a contesté cette décision devant le pôle social du tribunal judiciaire de Val de Briey.

Par courrier du 21 mars 2022, la caisse a mis en demeure M. [Y] [D] de lui régler cet indu, mise en demeure annulée sur recours amiable de M. [Y] [D] (décision de la commission de recours amiable de la caisse du 2 novembre 2022 postérieurement au recours à l'encontre de cette décision de M. [D] du 20 septembre 2022 devant le tribunal judiciaire de Val de Briey).

Par jugement du 5 décembre 2023, le tribunal a :

- débouté M. [Y] [D] de l'ensemble de ses demandes,

- constaté que c'est à bon droit que la CPAM de Meurthe et Moselle a annulé la mise en demeure adressée à M. [Y] [D] le 21 mars 2022,

- confirmé la décision prise par la commission de recours amiable en date du 22 décembre 2021,

- condamné M. [Y] [D] à payer la somme de 22 999,23 euros au titre de l'indu versé par la CPAM de Meurthe et Moselle,

- débouté la CPAM de Meurthe et Moselle de sa demande au titre de l'article 700 du code de procédure civile,

- débouté M. [Y] [D] de sa demande au titre de l'article 700 du code de procédure civile,

- condamné M. [Y] [D] aux entiers dépens.

Par acte du 8 janvier 2024, M. [Y] [D] a interjeté appel de ce jugement.

Suivant ses conclusions reçues au greffe par voie électronique le 17 septembre 2024, M. [Y] [D] demande à la cour de :

- juger que la notification d'indu et la mise en demeure ont été établies au terme d'une procédure irrégulière ;

- juger qu'elles sont insuffisamment motivées ;

- juger que la mise en demeure est entachée d'incompétence de son auteur ;

- juger que le retrait de la mise en demeure est irrégulier et ne saurait avoir pour conséquence de laisser sans conséquences sur la procédure de recouvrement de l'indu les irrégularités dont est entachée la mise en demeure ;

- juger que la CPAM ne rapporte pas la preuve des paiements dont elle réclame la répétition ;

- juger que les griefs ne sont ni en établis ni fondés ;

En conséquence :

- infirmer et réformer le jugement n° RG 22/00030, minute n° 23/00119, en date du 5 décembre 2023 du pôle social tribunal judiciaire de Val-de-Briey ;

- annuler la procédure de contrôle d'activité ;

- annuler la procédure de recouvrement ;

- annuler la notification d'indu litigieuse en date du 20 juillet 2021 par laquelle la CPAM de Meurthe-et-Moselle réclame à Monsieur [D] la répétition de la somme de 22 999,23 euros au titre d'indus ;

- annuler la décision de rejet de la commission de recours amiable en date du 22 décembre 2021 ;

- annuler la mise en demeure litigieuse en date du 21 mars 2022 par laquelle la CPAM de Meurthe-et-Moselle lui réclame le paiement de la somme de 22 999,23 ' au titre d'indus ;

- annuler la décision implicite de rejet de la commission de recours amiable statuant sur la mise en demeure

- rejeter l'ensemble des demandes, fins et prétentions de la CPAM de Meurthe-et-Moselle ;

- condamner la CPAM de Meurthe-et-Moselle à lui payer une somme de 4 000 ' au titre de l'article 700 du code de procédure civile ainsi qu'aux entiers dépens.

M. [D] soutient que la procédure de contrôle diligentée par la caisse est entachée d'irrégularité.

Il fait grief aux premiers juges d'avoir déclaré la procédure de contrôle administratif régulière en écartant à tort les dispositions des articles 4.1 et 6.1.1 de la Charte du contrôle de l'activité des professionnels de santé par l'Assurance Maladie, qui exigent le respect par la caisse du principe du contradictoire avant la notification d'un indu, en permettant au professionnel de santé contrôlé d'avoir accès aux pièces du dossier et de lui permettre de faire valoir ses observations avant la notification de l'indu, et d'autre part d'affirmer que la caisse n'a pas pour obligation de justifier de l'agrément et de l'assermentation des agents ayant réalisés le contrôle, prévus à l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale.

Il affirme que la notification d'indu est irrégulière car la décision est insuffisamment motivée, au mépris des dispositions combinés de l'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale et des articles L. 211-5 et L. 211-8 du code des relations entre le public et l'administration.

Il indique en outre que le retrait par la caisse de sa mise en demeure entachée d'irrégularité est lui-même irrégulier (article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration).

Il précise que la mise en demeure est irrégulière, faute pour la caisse de justifier d'une délégation de signature de son signataire (article L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale), son nom n'étant pas mentionné, et pour défaut de motivation (articles L. 211-8 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et R. 133-9-2 du code de la sécurité sociale).

Il soutient qu'aux termes de l'article 1353 du code civil, la charge de la preuve de l'indu repose sur la caisse, à qui il appartient, conformément à la jurisprudence de la cour de cassation et en application de l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, de prouver le caractère indu des paiements qu'elle a effectués.

Suivant ses conclusions en réponse reçues au greffe par voie électronique le 15 novembre 2024, la caisse demande à la cour de :

- confirmer le jugement rendu le 5 décembre 2023 par le pôle social du tribunal judiciaire de Val de Briey ;

- débouter M. [Y] [D] de l'ensemble de ses demandes ;

- condamner M. [Y] [D] au paiement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;

- condamner M. [Y] [D] aux entiers dépens.

La caisse soutient que la Charte du contrôle de l'activité des professionnels de santé par l'Assurance Maladie est dépourvue de caractère normatif, son non-respect n'étant pas sanctionné, la procédure préalable à l'indu obéissant aux seules dispositions des articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale.

Elle précise que son courrier d'indu permettait à M. [D] de présenter ses observations, ce qu'il n'a pas fait, et qu'elle n'a aucune obligation de notifier le résultat de son contrôle préalablement à la notification d'indu.

Elle affirme avoir respecté le caractère contradictoire de la procédure, qui débute par l'envoi de la lettre de notification d'indu.

Elle soutient que l'absence d'agrément et d'assermentation ne s'oppose pas à la réalisation d'opérations de contrôle administratif par les agents de l'organisme, l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale n'imposant pas un tel formalisme en matière de contrôle hors fraude.

Elle affirme que son courrier de notification d'indu, accompagné d'un tableau détaillé pour chaque facture indiquant l'identité de l'assuré et son numéro de sécurité sociale, l'identification du prescripteur, la date de la prescription médicale exécutée, le détail des actes facturés (libellé et code acte), le montant remboursé, le numéro de facture et du lot correspondant, la date de mandatement, le montant de l'indu correspondant ainsi que le motif détaillé de l'anomalie, est suffisamment motivé, M. [D] n'invoquant par ailleurs aucun grief à l'encontre de ces indus.

Elle soutient que le retrait de la mise en demeure, délivrée avant qu'il n'ait connaissance de la contestation de M. [D], n'est entaché d'aucune irrégularité.

Pour un exposé plus ample des moyens des parties, il convient de faire référence aux conclusions sus mentionnées, auxquelles les parties, représentées, se sont rapportées lors de l'audience du 26 février 2025.

L'affaire a été mise en délibéré au 15 mai 2025.

Motifs de la décision

Sur le grief tiré de l'irrégularité de la procédure de contrôle de la caisse

Sur le non-respect de la charte du contrôle de l'activité des professionnels de santé par l'assurance maladie

Monsieur [D] fait grief à la cour le non-respect des articles 4.1, 6.1.1 de la charte qui s'appliquent aux contrôles administratifs de la CPAM et prévoient une procédure contradictoire et notamment la notification des résultats du contrôle avant tout engagement d'indu.

Il en revendique le caractère normatif et cite diverses décisions en ce sens de cours d'appel.

La caisse conteste toute valeur normative de la charte, diffusée par la circulaire n°10/2012 du directeur général de la caisse nationale d'assurance maladie du 10 avril 2012. Elle cite en ce sens diverses décisions de cours d'appel ainsi qu'un arrêt de la cour de cassation.

La cour constate que cette charte, diffusée par la circulaire n°10/2012 du directeur général de la caisse nationale d'assurance maladie du 10 avril 2012, est par sa nature même insusceptible d'être pourvue d'une valeur normative ( Cass Civ 2ème ' 16 mars 2023 ' 21-11.470 ) et dès lors ne peut être opposée à la caisse en contestation de la régularité de son contrôle.

Le moyen doit ainsi être rejeté.

Sur l'absence de justification d'agrément et d'assermentation des agents du contrôle

Monsieur [D] soutient que les dispositions de l'article L 114-10 du code de la sécurité sociale s'appliquent au contrôle dont elle fait l'objet et qu'ainsi les agents chargés du contrôle devaient être agréés et assermentés, et alors que la caisse n'en justifie pas, ne produisant d'ailleurs pas les éléments permettant de connaître l'identité du ou des agents contrôleurs, à l'exception de monsieur [W] [N].

Il cite diverses jurisprudences de cours d'appel, en sens contraire à l'analyse du premier juge, et en déduit que le contrôle est entaché d'illégalité et doit être annulé.

La caisse soutient que les dispositions citées ne s'appliquent qu'en cas de lutte contre la fraude et ont comme finalité de permettre aux agents agréés et assermentés de dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve contraire, et alors qu'en l'espèce aucune prérogative de puissance publique n'est engagée et que les constatations opérées lors du contrôle sont soumises à une discussion contradictoire. Elle cite des arrêts de la cour de cassation en ce sens.

L'article L 114-10 du code de la sécurité sociale dispose ainsi :

Les directeurs des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations mentionnées au présent code confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ou par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l'attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles. Des praticiens-conseils et auditeurs comptables peuvent, à ce titre, être assermentés et agréés dans des conditions définies par le même arrêté. Les constatations établies à cette occasion par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire.

Lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement de sa mission, un agent chargé du contrôle peut être habilité par le directeur de son organisme à effectuer, dans des conditions précisées par décret, des enquêtes administratives et des vérifications complémentaires dans le ressort d'un autre organisme. Les constatations établies à cette occasion font foi dans les mêmes conditions que celles mentionnées au premier alinéa et le directeur de ce dernier organisme tire, le cas échéant, les conséquences concernant l'attribution des prestations et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Ces dispositions, insérées dans la section 2 consacrée aux contrôles et lutte contre la fraude, ne concernent pas le présent contrôle destiné simplement à l'examen de documents adressés à la caisse aux fins de prise en charge des actes énoncés par le professionnel de santé, de sorte qu'il n'existe aucune nécessité que ledit contrôle ait été effectué par un agent agréé et assermenté ( en ce sens Cass Civ 2ème 7 juillet 2022 ' 21-11.998 ) et alors que l'analyse faite par le contrôleur, sans engagement de prérogatives de puissance publique, est librement soumise au débat contradictoire.

Le moyen sera ainsi rejeté.

Sur le grief tiré de l'irrégularité de la notification d'indu

Monsieur [D] soutient que la caisse a manqué à ses obligations de motivation de la notification d'indu, résultant de l'article R 133-9-1 du code de la sécurité sociale et des articles L 211-5 et L 211-8 du code des relations entre le public et l'administration, puisque sa notification ne comportait que le nom de l'assuré et le montant de l'indu. Il fait valoir que c'est seulement lors de l'instance judiciaire que la caisse a apporté des précisions supplémentaires, sans toutefois porter mention de la règle de tarification prétendument violée.

La caisse fait valoir que la notification de l'indu portant sur un montant global était assortie d'une annexe, détaillant le nom de l'assuré, son numéro de sécurité sociale, l'identification du prescripteur et la date de la prescription, le montant remboursé par la caisse, le motif détaillé de l'anomalie.

Elle revendique dès lors une motivation suffisamment détaillée et non stéréotypée.

Selon l'article R 133-9-1 du code de la sécurité sociale :

I.-La notification de payer prévue à l'article L. 133-4 est envoyée par le directeur de l'organisme d'assurance maladie au professionnel, à l'établissement ou au distributeur par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception.

Cette lettre précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement. Elle mentionne l'existence d'un délai de deux mois à partir de sa réception imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Dans le même délai, l'intéressé peut présenter des observations écrites à l'organisme d'assurance maladie. (')

En l'espèce la caisse produit en pièce 1 la notification de l'indu portant sur un montant global de 22 999,23 euros et précisant que le contrôle concerne les facturations sur la période du 1er décembre 2018 au 14 janvier 2020.

Il est indiqué « cette étude a fait apparaître certaines anomalies dont vous trouverez le détail dans le tableau récapitulatif joint en annexe ».

La caisse fait état des éléments contenus dans ce tableau d'annexe mais ne le produit pas.

Ses conclusions ne font pas état d'une numérotation de pièces après avoir exposé son argument, et l'étude des 11 pièces produites ne permet pas de le trouver.

Le tableau produit en pièce 8 étant une certification de l'agent comptable de la caisse, non daté, ne peut s'assimiler à l'annexe évoquée dans la lettre de notification de l'indu puisque la caisse elle-même indique dans ses conclusions que cette pièce est versée aux débats pour justifier des versements opérés.

La pièce produite par monsieur [D] ne comporte pas mieux cette annexe et ses écritures font apparaître qu'il conteste avoir reçu le détail des informations revendiquées comme délivrées par la caisse.

Ainsi la caisse ne justifie-t-elle au titre de la notification d'indu à monsieur [Y] [D] que d'une information portant sur le montant global d'indu sur une période de plus de 13 mois.

Ces informations globales et non détaillées, ne mentionnent ainsi pas, au sens de la dispositions rappelée, la nature et le montant de chaque somme réclamée, ni les dates de versement des sommes estimées indues.

Elles ne permettaient pas à monsieur [D] de connaître les raisons qui justifiaient les réclamations de la caisse.

En conséquence de cette irrégularité il y a lieu d'infirmer en toutes ses dispositions le jugement entrepris.

La notification d'indu de la CPAM de MEURTHE et MOSELLE en date du 20 juillet 2021 sera annulée.

Les demandes de la caisse seront rejetées en conséquence.

La caisse sera condamnée aux dépens de première instance.

Y ajoutant la caisse sera condamnée aux dépens d'appel, et sa demande au titre des frais irrépétibles sera rejetée.

La demande de monsieur [D] au titre de l'article 700 du code de procédure civile sera rejetée, l'équité ne commandant pas de procéder autrement.

PAR CES MOTIFS