TJ 59350, 14 avr. 2026, RG 25/00588

1/ Tribunal judiciaire de Lille N° RG 25/00588 - N° Portalis DBZS-W-B7J-ZLMP
TRIBUNAL JUDICIAIRE DE LILLE

PÔLE SOCIAL

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JUGEMENT DU 14 AVRIL 2026

N° RG 25/00588 - N° Portalis DBZS-W-B7J-ZLMP

DEMANDERESSE :

Etablissement ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE HAUTS DE FRANCE
[Adresse 1]
[Adresse 2]
[Localité 1]
Ayant pour avocat Me Ali DERROUICHE, avocat au barreau de SEINE-SAINT-DENIS substitué par Me ILL Rebecca du Barreau de PARIS

DEFENDERESSE :

URSSAF PROVENCE ALPES COTE D’AZUR
RECOUVREMENT C3S
[Adresse 3]
[Localité 2]
représentée par Me Lionel ASSOUS-LEGRAND, avocat au barreau de PARIS

COMPOSITION DU TRIBUNAL

Président : Anne-Sophie SIEVERS, Juge
Assesseur : Lucie MICHEL, Assesseur du pôle social collège employeur
Assesseur : David PERIC, Assesseur du pôle social collège salarié

Greffier

Laurence LOONÈS,

DÉBATS :

A l’audience publique du 17 février 2026, date à laquelle l’affaire a été mise en délibéré, les parties ont été avisées que le jugement serait rendu le 14 Avril 2026.

EXPOSE DU LITIGE

Par courrier recommandé du 17 juillet 2024, l'URSSAF Provence Alpes Côte d'Azur (ci-après : l'URSSAF PACA) a mis en demeure l'établissement public foncier des Hauts-de-France de lui payer la somme de 48 384 euros (soit 40 320 euros de rappel de cotisations et contributions sociales, 4 032 euros de majorations pour retard de déclaration et 4 032 euros de majorations pour retard de paiement) dues au titre de la cotisation sociale de solidarité à la charge des sociétés pour l'année 2024.

Par courrier du 14 septembre 2024, l'établissement public foncier des Hauts-de-France a saisi la commission de recours amiable afin de contester cette mise en demeure et d'obtenir l'exonération de la contribution litigieuse pour l'année 2024, soutenant que son activité n'était pas dans un secteur concurrentiel.

Réunie en sa séance du 6 janvier 2025, la commission de recours amiable a rejeté la demande de l'établissement public foncier des Hauts-de-France par décision notifiée le 9 janvier 2025.

Par lettre recommandée avec accusé de réception expédiée le 10 mars 2025, l'établissement public foncier des Hauts-de-France a saisi la présente juridiction afin de contester la décision de rejet explicite de la commission de recours amiable du 9 janvier 2025 et de voir infirmer les chefs de redressement.

Les parties ont échangé leurs écritures dans le cadre de la mise en état du dossier.

Par ordonnance du 13 novembre 2025, la clôture de l'instruction a été ordonnée et l'affaire a été fixée à l'audience du 17 février 2026, date à laquelle elle a été plaidée en présence des parties dûment représentées.

À l'audience, renvoyant à sa requête, l'établissement public foncier des Hauts-de-France demande au tribunal de :

-juger recevables et bien fondées les demandes de l'établissement public foncier des Hauts-de-France,
-annuler la mise en demeure,
-décharger l'établissement public foncier des Hauts-de-France de la somme de 48 384 euros majorations comprises,
-condamner l'URSSAF PACA à payer à l'établissement public foncier des Hauts-de-France la somme de 5000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile et aux dépens.

A l'appui de ses demandes, elle soulève notamment l'argumentation suivante :

-La contribution de l'article L. 137-30 du code de la sécurité sociale n'est à la charge des établissements publics que dans la limite de leur activité concurrentielle. La Cour de cassation exige de caractériser spécifiquement l'exercice par l'établissement d'une activité concurrentielle.

-Or les activités purement sociales ou basées sur la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique ne sont pas concurrentielles ; l'établissement public foncier des Hauts-de-France, dont la mission est fixée par l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme, ne dégage aucun profit et utilise des prérogatives de puissance publique notamment dans la cadre des expropriations.

-Il a bénéficié d'arrêtés préfectoraux de déclarations d'utilité publique et d'ordonnances judiciaires d'expropriation lui permettant d'acquérir des biens par voie d'expropriation, et a lui-même émis des décisions de préemption, exerçant ainsi ses prérogatives de puissance publique.

-Par ailleurs, il verse plusieurs fiches " prix de cession " qui démontrent que ses projets se soldent par des reventes avec de très larges pertes, notamment une cession d'un bien cédé à un euro alors que son prix de revient était de 578 000 euros.

-Si l'établissement public foncier des Hauts-de-France est soumis à la TVA, celle-ci s'applique à toutes les activités économiques, y compris non concurrentielles.

-Son modèle économique ne vise pas à dégager un profit mais a un but d'intérêt général et d'utilité publique, incompatible avec le secteur concurrentiel.

-Alors que les contrats conclus par les personnes publiques dans un secteur concurrentiel sont soumis à des règles de publicité et de mise en concurrence, l'établissement public foncier des Hauts-de-France passe des contrats dits " de coopération public -public " qui sont exclus du champ d'application du droit de la commande publique dans le cadre d'un montage appelé " exception de coopération horizontale " décrit par la Cour de justice de l'Union européenne et codifié à l'article L. 2511-6 du code de la commande publique. Il s'agit de contrats instaurant une coopération entre des entités publiques, visant à assurer la mise en œuvre d'une mission de service public qui est commune à ces entités. Les missions de l'établissement public foncier des Hauts-de-France s'inscrivent dans le cadre d'une telle coopération et il n'agit jamais pour son propre compte. Or si son activité est exclue du droit de la commande publique, elle ne peut être considérée comme concurrentielle.

Renvoyant à ses conclusions notifiées le 9 juillet 2025 pour le surplus, l'URSSAF PACA demande au tribunal de :

-valider la mise en demeure du 17 juillet 2024 pour un montant total de 48 384 euros au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés de 2024,
-condamner l'établissement public foncier des Hauts-de-France à verser à l'URSSAF PACA la somme de 48 384 euros restant due au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés et de la contribution additionnelle exigibles en 2024 sans préjudice des majorations de retard et intérêts de retard continuant à courir jusqu'à parfait paiement,
-condamner l'établissement public foncier des Hauts-de-France à verser à l'URSSAF PACA la somme de 7000 euros au titre des frais irrépétibles,
-condamner l'établissement public foncier des Hauts-de-France aux dépens,
-débouter l'établissement public foncier des Hauts-de-France de l'intégralité de ses demandes,
-juger n'y avoir lieu d'écarter l'exécution provisoire.

Elle fait notamment valoir les arguments suivants :

-La contribution sociale de solidarité des sociétés était initialement mise à la charge de toutes les personnes morales de droit public dans la mesure où elles étaient assujetties à la TVA par application de l'article 256 B du code général des impôts. Désormais, ces personnes de droit public y sont soumises dans la limite de leur activité concurrentielle, le législateur ayant entendu assujettir une plus large part du secteur public ayant une activité concurrentielle, ce qui ressort de l'exposé des motifs de la loi n°2007-1786 du 19 décembre 2007.

-Cette activité concurrentielle n'est pas légalement définie.

-Si l'assujettissement à la TVA n'est pas un critère suffisant à lui seul pour caractériser cette activité, il permet de déterminer l'existence d'une activité économique et est un critère non exclusif pertinent pour déterminer une activité concurrentielle. De plus, l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés se réfère à la TVA.

-Le juge détermine souverainement le caractère concurrentiel de l'activité par le biais d'un faisceau d'indices. Il ressort de plusieurs décisions de la Cour de cassation que l'exercice de l'activité économique, voire concurrentielle d'un établissement public foncier se déduit de l'achat, de la revente et de l'élaboration de projets immobiliers ; de la mise en concurrence avec des acteurs du marché immobilier ; et de l'intervention comme prestataire de services pour rendre faisable et économiquement raisonnable une opération d'aménagement. Les critères du cadre légal et réglementaire de l'intervention, de l'absence de recherche de profit, de poursuite d'objectifs d'intérêt public ou liées à la situation économique du territoire ne permettent pas de démontrer le caractère non concurrentiel de l'activité. La Cour de cassation a jugé à plusieurs reprises que les opérations déclarées par les établissements publics fonciers doivent être considérées comme par nature concurrentielles s'ils ne rapportent pas la preuve du contraire.

-Ces critères sont affinés depuis 2023, la Cour de cassation soulignant qu'il faut rechercher si la personne morale exerce une activité économique dans des conditions excluant toute concurrence actuelle ou potentielle d'autres opérateurs. Plus précisément, l'URSSAF n'a pas à démontrer que d'autres acteurs peuvent intervenir dans les mêmes conditions, mais que le marché foncier permet l'intervention d'autres opérateurs.

-Le bénéfice de prérogatives de puissance publique n'exclut pas la qualification d'activité concurrentielle si ces prérogatives ne sont pas mises en œuvre. En outre, les activités de l'établissement public foncier doivent être considérées dans leur ensemble pour déterminer si elles se rattachent par leur nature, leur objet et les règles auxquelles elles sont soumises à l'exercice de prérogatives de puissance publique. De même, il faut vérifier si l'ensemble de l'activité de l'établissement public foncier peut se rattacher à des fonctions de caractère exclusivement social et des exigences de solidarité nationale.

-Or l'établissement public foncier des Hauts-de-France achète et revend des espaces fonciers dégradés et prend les mesures pour faciliter leur utilisation ou leur aménagement avant de les rétrocéder à des collectivités ou des opérateurs privés, ces opérations étant assujetties à la TVA immobilière. L'exercice des prérogatives de puissance publique n'est que facultatif et n'est d'ailleurs mis en œuvre que lors de certaines acquisitions et jamais lors de la revente.

-Son activité n'a enfin rien à voir avec des fonctions exclusivement sociales.
-Les opérateurs privés peuvent contribuer à la réalisation de logements sociaux dans le cadre de conventions conclues avec les pouvoirs publics et c'est d'ailleurs le cas : au stade la reconversion des friches urbaines, interviennent des aménageurs, promoteurs, constructeurs, sociétés de dépollution et bureaux d'étude. L'établissement public foncier des Hauts-de-France est en concurrence à divers opérateurs fonciers tels que [1], [2], ou [3] opale habitat.
-Il ne communique pas de pièces sur les conditions d'exploitation de son activité en 2023, alors qu'une fois que l'URSSAF a rapporté des éléments de preuve de l'assujettissement à la contribution sociale de solidarité des sociétés tenant à son intervention sur le marché concurrentiel de l'aménagement du territoire, c'est à l'établissement public foncier de démontrer qu'il n'exerce aucune activité concurrentielle sur ce marché ou d'établir la part de son activité ne relevant pas du secteur concurrentiel. En effet, lui seul est en mesure de fournir les pièces sur le détail de son activité.

L'affaire a été mise en délibéré au 14 avril 2026.

MOTIFS

I. Sur la demande d'annulation de la mise en demeure

Pour rappel, l'établissement public foncier des Hauts-de-France fonde cette demande uniquement sur un argument de fond tenant à l'absence d'assujettissement à la contribution sociale de solidarité des sociétés.

Au sein de la section 13 consacrée à la contribution de solidarité à la charge des sociétés, l'article L. 137-30 4° du code de la sécurité sociale prévoit qu'il est institué une contribution sociale de solidarité à la charge des personnes morales de droit public, dans les limites de leur activité concurrentielle.

Il s'en suit que c'est à l'URSSAF de démontrer que la personne morale de droit public exerce au moins en partie une activité concurrentielle. Il appartient alors à cette personne morale, soit de rapporter la preuve contraire, soit de démontrer les parts respectives de son activité concurrentielle et de son activité non concurrentielle si elle sollicite un allègement de sa contribution.

L'activité concurrentielle ne relève d'aucune définition légale. Néanmoins les parties se réfèrent toutes deux à l'interprétation proposée par la Cour de cassation à compter notamment d'arrêts de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation rendus le 26 janvier 2023 repris de façon constante par la suite. Cette interprétation synthétise les apports de divers arrêts rendus par la Cour de justice de l'Union européenne dans le cadre d'interrogations sur le cadre des aides d'État illégales.

Par conséquent, eu égard au principe de primauté du droit de l'Union européenne, il convient de se référer à cette interprétation.

1° A ce titre, l'activité concurrentielle se définit d'abord négativement comme exclusive de deux types d'activités.

D'une part, l'activité se rattachant par sa nature, son objet ou les règles auxquelles elle est soumise, à l'exercice de prérogatives de puissance publique n'est pas considérée en soi comme une activité économique et ne peut donc être considérée comme concurrentielle.

D'autre part, l'activité répondant à des fonctions de caractère exclusivement social et à des exigences de solidarité nationale est également vue comme non économique et donc non concurrentielle. Le simple fait que l'activité corresponde à une mission d'intérêt général ne suffit pas à démontrer qu'elle revêt un caractère exclusivement social.

2° L'activité concurrentielle se définit ensuite de façon positive comme toute activité économique consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné, sur lequel d'autres opérateurs interviennent ou, au regard des conditions concrètes de l'exploitation de cette activité, ont la possibilité réelle et non purement hypothétique d'entrer.

Sur ce dernier point, la personne morale de droit public ne peut pas se contenter de faire valoir que les autres opérateurs ne sont pas susceptibles d'intervenir aux mêmes conditions qu'elle, mais doit établir qu'ils sont dans l'incapacité d'entrer sur le marché litigieux, notamment parce que l'activité pratiquée par la personne morale ne serait pas rentable.

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Enfin, l'article L. 2511-6 du code de la commande publique dont se prévaut l'établissement public foncier des Hauts-de-France prévoit, au sein de la section du code relative à la coopération entre pouvoirs adjudicateurs, que " sont soumis aux règles définies au titre II les marchés publics par lesquels les pouvoirs adjudicateurs, y compris lorsqu'ils agissent en qualité d'entité adjudicatrice, établissent ou mettent en œuvre une coopération dans le but de garantir que les services publics dont ils ont la responsabilité sont réalisés en vue d'atteindre les objectifs qu'ils ont en commun, lorsque les conditions suivantes sont réunies:

1°La mise en œuvre de cette coopération n'obéit qu'à des considérations d'intérêt général;

2° Les pouvoirs adjudicateurs concernés réalisent sur le marché concurrentiel moins de 20 % des activités concernées par cette coopération. Ce pourcentage d'activités est déterminé dans les conditions fixées à l'article L. 2511-5 ".

Cet article est la transposition de l'article 18 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, qui prévoit, au sein de sa section 4 relative aux exclusions applicables aux relations internes au secteur public et à une sous-section relative à la coopération entre pouvoirs adjudicateurs, que " la présente ordonnance n'est pas applicable aux marchés publics par lesquels les pouvoirs adjudicateurs, y compris lorsqu'ils agissent en qualité d'entité adjudicatrice, établissent ou mettent en œuvre une coopération dans le but de garantir que les services publics dont ils ont la responsabilité sont réalisés en vue d'atteindre les objectifs qu'ils ont en commun, lorsque les conditions suivantes sont réunies :

-1°La mise en œuvre de cette coopération n'obéit qu'à des considérations d'intérêt général;

-2°Les pouvoirs adjudicateurs concernés réalisent sur le marché concurrentiel moins de 20 % des activités concernées par cette coopération. Ce pourcentage d'activités est déterminé dans les conditions fixées au IV de l'article 17 ".

Par conséquent, il apparaît que le législateur a entendu soustraire ces contrats au droit européen de la commande publique.

Ce faisant, il a opéré une transposition de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 19 décembre 2012 (Azienda Sanitaria Locale di Lecce, no C-159/11) qui prévoit que " pour les contrats qui instaurent une coopération entre des entités publiques ayant pour objet d'assurer la mise en œuvre d'une mission de service public qui est commune à celles-ci, les règles du droit de l'Union en matière de marchés publics ne sont pas applicables pour autant que, en outre, de tels contrats soient conclus exclusivement par des entités publiques, sans la participation d'une partie privée, qu'aucun prestataire privé ne soit placé dans une situation privilégiée par rapport à ses concurrents et que la coopération qu'ils instaurent soit uniquement régie par des considérations et des exigences propres à la poursuite d'objectifs d'intérêt public ".

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En l'espèce, si l'établissement public foncier des Hauts-de-France justifie qu'il exerce ponctuellement certaines prérogatives de puissance publique telles que la faculté d'expropriation ou le droit de préemption, il ne prétend pas pour autant que ces prérogatives interviendraient au stade de chacune des acquisitions qu'il a réalisées. Il est donc manifeste qu'il a aussi effectué des acquisitions dans un cadre amiable, son activité couvrant d'ailleurs de façon beaucoup plus large la remise en état d'espaces dégradés et leur revente.

Le tribunal ne peut donc pas considérer que son activité relève généralement de l'exercice de prérogatives de puissance publique et il appartient à l'établissement public foncier des Hauts-de-France de démontrer la part que ces activités représentent au sein de l'ensemble de ses fonctions.

De même, si l'aménagement du territoire correspond en partie à un motif d'intérêt général, il ne s'agit pas pour autant d'une fonction à caractère exclusivement social et répondant exclusivement à un motif de solidarité nationale, revêt au contraire un caractère économique certain, renforcé par les opérations d'achat et de revente de terrains.

L'activité de l'établissement public foncier des Hauts-de-France ne peut donc pas être intégralement classée dans les deux types d'activités exclusives de la qualification d'activité concurrentielle.

Par ailleurs, le tribunal observe que l'établissement public foncier des Hauts-de-France intervient sur un marché concurrentiel par nature, celui des opérations d'achat et de vente immobilière et de remise en état.

Si le demandeur n'a pas en soi de but lucratif et justifie qu'il réalise de nombreuses opérations à perte, ce marché est ouvert à de nombreux acteurs qui peuvent agir selon des modalités différentes de celles de l'établissement public foncier des Hauts-de-France. La seule exception consiste dans les cas limités où l'établissement, au stade de l'acquisition, fait usage de son droit de préemption ou obtient l'expropriation, et où les autres opérateurs sont de fait évincés.

L'URSSAF a ainsi donné une liste non exhaustive de dix opérateurs publics et privés qui interviennent de fait sur ce même marché : [4], [5], [6], [7], [8], [2], [1], [9] renouvelée, [10] et [Adresse 4].

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Enfin, sur l'argumentation de l'établissement public foncier des Hauts-de-France tendant à faire valoir qu'il est exonéré du droit commun de la commande publique :

Le tribunal relève à titre liminaire que l'établissement public foncier des Hauts-de-France ne fait qu'affirmer que les marchés publics qu'il passe rentrent dans le cadre de l'article L. 2511-6 du code de la commande publique. Comme précédemment indiqué, il n'a pas donné d'éléments permettant d'établir la part d'activités concurrentielles dans son activité. Il n'est donc pas possible de vérifier si, conformément au 2° de cet article, " les pouvoirs adjudicateurs concernés réalisent sur le marché concurrentiel moins de 20 % des activités concernées par cette coopération ". Il n'est pas non plus établi que la mise en œuvre des coopérations mises en place par l'établissement public foncier des Hauts-de-France n'obéirait qu'à des considérations d'intérêt général et s'effectuerait uniquement entre entités publiques.

En toute hypothèse, l'article précité, qui fait référence au fait que les pouvoirs adjudicateurs réaliseraient moins de 20 % des activités concernées par la coopération sur le marché concurrentiel, ne fait pas obstacle à ce qu'une partie au moins de la coopération s'opère sur le marché concurrentiel, outre les activités non concernées par la coopération.

L'argumentation de l'établissement public foncier des Hauts-de-France ne peut donc emporter la conviction du tribunal.

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Compte tenu de ces éléments, l'URSSAF a démontré que l'activité de l'établissement public foncier des Hauts-de-France était au moins en partie concurrentielle et l'établissement public foncier des Hauts-de-France n'a quant à lui pas établi les parts respectives d'activités concurrentielles et non concurrentielles au sein de son action générale.

L'établissement public foncier des Hauts-de-France est donc assujetti à la contribution sociale de solidarité des sociétés et ne peut donc réclamer l'annulation de la mise en demeure de ce seul chef. La mise en demeure sera validée conformément à la demande de l'URSSAF PACA.

II. Sur la condamnation au paiement

Il résulte de l'article 1353 du code civil que celui qui se prétend libéré doit justifier le paiement ou le fait qui a produit l'extinction de son obligation.

En l'espèce, l'établissement public foncier des Hauts-de-France ne prétend pas avoir réglé les sommes visées par la contrainte. Il convient donc de le condamner à payer à l'URSSAF PACA la somme de 48 384 euros sous réserve, d'une part, des paiements, régularisations ou crédits qui auraient pu intervenir sur le compte URSSAF de la société depuis l'émission de la mise en demeure et, d'autre part, des majorations de retard, lesquelles continuent à courir jusqu'à parfait paiement.

III. Sur les demandes accessoires

L'établissement public foncier des Hauts-de-France, partie succombante, sera condamné aux dépens de l'instance.

Au regard de ses différentes missions de service public et dès lors qu'il n'a pas de but lucratif, il n'apparaît pas inéquitable de rejeter la demande de l'URSSAF à son encontre au titre des frais irrépétibles.

Aux termes de l'article R. 142-10-6 du code de la sécurité sociale, le tribunal peut ordonner l'exécution par provision de toutes ses décisions.

Le contentieux date en réalité de 2018 puisque l'URSSAF verse aux débats un précédent jugement du pôle social du tribunal judiciaire de Lille qui avait déjà eu à statuer sur ce point en matière de contribution sociale de solidarité des sociétés 2018.

Il convient dès lors d'ordonner l'exécution provisoire.

PAR CES MOTIFS