TJ 31555, 16 févr. 2026, RG 22/00150

MINUTE :
DOSSIER : N° RG 22/00150 - N° Portalis DBX4-W-B7G-QV6J
AFFAIRE : [J] [P] / CPAM DE LA HAUTE GARONNE
NAC : 88D

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE TOULOUSE

POLE SOCIAL

JUGEMENT DU 16 FEVRIER 2026

COMPOSITION DU TRIBUNAL lors des débats et du délibéré :

Président Christophe THOUY, Juge

Assesseurs Pauline DURAND,
[J] SIMON, Collège salarié du régime général

Greffier Véronique GAUCI

DEMANDEUR

Monsieur [J] [P], demeurant [Adresse 1]

représenté par Maître Luc-Marie AUBAGNEUR de la SELARL CORNET VINCENT SEGUREL, avocats au barreau de LYON substituée par Maître Frédérique BELLINZONA, avocat au barreau de TOULOUSE

DEFENDERESSE

CPAM DE LA HAUTE GARONNE, dont le siège social est sis [Adresse 2]

représentée par Mme [W] [A] muni d’un pouvoir spécial

DEBATS : en audience publique du 03 Décembre 2025

MIS EN DELIBERE au 16 Février 2026

JUGEMENT : signé par le président et le greffier et mis à disposition le 16 Février 2026

FAITS ET PROCÉDURE

Monsieur [J] [P], chirurgien-dentiste, a sollicité pour la période du 16 mars au 30 juin 2020 le bénéfice de l'aide à la perte d'activité dans le cadre du dispositif exceptionnel d'accompagnement économique des professions de santé, dénommé « Dispositif d'indemnisation pour perte d'activité (DIPA) ».

Les 27 mai et 10 juin 2020, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne lui a versé en plusieurs fois une aide d'un montant total de 10.912,00 euros au titre du dispositif d'indemnisation pour perte d'activité.

Par lettre du 10 septembre 2021, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne lui a notifié un indu de 4.800,00 euros correspondant à un trop perçu, après calcul de l'aide qui aurait dû lui être effectivement versée selon l'organisme de sécurité sociale.

Le 13 octobre 2021, monsieur [J] [P] a contesté cette décision devant la commission de recours amiable qui va rejeter son recours par décision du 13 janvier 2022.

Par requête du 18 février 2022, monsieur [J] [P] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Toulouse en contestation de la décision de rejet de la commission de recours amiable de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne.

Par jugement du 15 mai 2023, ladite juridiction a ordonné un sursis à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat relative à la légalité de l'ordonnance du 02 mai 2020 et du décret du 30 décembre 2020.

Suite à la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2024, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne a sollicité la levée du sursis à statuer.

Les parties ont été valablement convoquées à l'audience du 03 décembre 2025.

MOYENS ET PRÉTENTIONS DES PARTIES

À l'audience, monsieur [J] [P], dument représenté par son conseil, demande à la juridiction de céans de :

- A titre principal,
o ANNULER les décisions de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne et de la commission de recours amiable ;
o DECHARGER monsieur [J] [P] de toutes les sommes dont la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne entend obtenir le reversement ;
o DEBOUTER par conséquent la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne de l'intégralité de ses demandes ;
- Subsidiairement,
o CONSTATER que le montant définitif de l'aide auquel il a droit en application du décret n° 2020-1807 s'élève à 11.863,00 euros ;
o CONDAMNER la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne à lui régler le solde de cette aide, à savoir 952,00 euros et CONDAMNER la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne à lui régler cette somme ;
o CONDAMNER la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne à lui régler la somme de 2.000,00 euros au titre de l'article 700 du Code de procédure civile.

Au soutien de sa demande d'annulation de l'indu, monsieur [J] [P] expose que l'aide qui lui a été versée n'était fondée sur aucun texte vu que le dispositif d'aide à la perte d'activité en cause a été créé le 05 mai 2020 mais qu'il bénéficiait désormais d'un droit acquis sur le montant perçu empêchant à l'organisme de sécurité sociale d'en demander le remboursement.

De plus, il réfute l'application du décret d'application du 30 décembre 2020 précisant les modalités de calcul de l'aide litigieuse au motif que « la loi ne dispose que pour l'avenir » et qu' « une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur » par application respective de l'article 2 du Code civil et de l'article L. 221-4 du Code des relations entre le public et l'administration.

Par ailleurs, monsieur [J] [P] soutient que le délai de recouvrement est dépassé, la date limite de celui-ci étant fixée au 15 juillet 2021 selon les articles 3 et suivant de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020, cette disposition permettant de limiter l'insécurité générée par le caractère provisoire de l'aide perçue dans des délais raisonnables.

Enfin, le requérant fait valoir, d'une part, qu'il ne saurait être tenu responsable de l'erreur de calcul de l'organisme de sécurité sociale dans l'application des modalités de calcul qui expliquerait l'indu, l'aide étant liquidée par ce dernier à partir du service de télédéclaration mis à la disposition des professionnels de santé par les services de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne via [1].

D'autre part, monsieur [J] [P] soutient qu'il ne pouvait vérifier l'exactitude des montants de l'aide dans la mesure où le détail des calculs n'était pas encore paru à cette période et que le versement de l'aide constitue une décision créatrice de droit qui ne saurait lui être retirée en application de l'article L.242-1 du Code des relations entre le public et l'administration.

Sur la demande subsidiaire de revalorisation des aides dont la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne, monsieur [J] [P] se prévaut de la majoration des honoraires issus de l'entente directe, à hauteur de 8.650,00 euros par mois prévue à l'article 2-II du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020 relatif à la mise en œuvre de l'aide aux acteurs de santé conventionnés dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de covid-19. Elle réfute la prise en considération par l'organisme de sécurité sociale du plafond globalisé de ses honoraires notamment en arguant de plusieurs jurisprudences.

Dans ses dernières écritures, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne, dûment représentée par madame [W] [A] selon mandat du 02 décembre 2025, demande au tribunal de :
- Confirmer la décision de la commission de recours amiable du 13 janvier 2022 ;
- Rejeter le recours de monsieur [J] [P] ;
- Condamner reconventionnellement monsieur [J] [P] à lui verser la somme de 4.800,00 euros ;
- Condamner monsieur [J] [P] à lui verser la somme de 500,00 sur le fondement de l'article 700 du Code de procédure civile ;
- Statuer ce que de droit sur les dépens de l'instance.

Après avoir rappelé la confirmation de la légalité de l'ordonnance n°2020-505 du 02 mai 2020 et du décret d'application du n°2020-1807 du 30 décembre 2020 par décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2024, l'organisme de sécurité sociale fait essentiellement valoir que cette ordonnance constitue un fondement à l'indu litigieux, celle-ci prévoyant un droit de récupération jusqu'au 1er décembre 2021 de l'indu relatif à l'aide DIPA versée à titre d'avance mis en œuvre selon la procédure de recouvrement prévue à l'article L. 133-4 du Code de la sécurité sociale.

L'organisme de sécurité sociale en déduit donc que la notification de l'indu litigieux le 10 septembre 2021 est intervenue dans le délai réglementaire.

De même, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne ajoute que ce texte précise l'objectif de ce dispositif consistait à couvrir les charges mensuelles pour les mois inclus sur la période considérée et non à garantir aux professionnels de santé un maintien de leur revenu.

Par ailleurs, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne détaille la liquidation des droits de monsieur [J] [P] à partir de la formule de calcul prévue à l'article 2 dudit décret qui a été validée par l'arrêt du Conseil d'Etat précité selon l'organisme de sécurité sociale.

Enfin, rappelant que l'indu n'est pas consécutif à une faute de sa part mais au fait que la somme versée en tenant compte du déclaratif du professionnel de santé était un acompte tel que le prévoit l'article 4 de l'ordonnance susmentionnée et que le montant de l'aide définitive fixé en fonction de l'activité effectivement réalisée ne pouvait être déterminé au moment du versement.

En application des dispositions de l'article 455 du Code de procédure civile, le tribunal se réfère aux conclusions des parties pour un plus ample exposé des faits, des moyens invoqués et des prétentions émises. Il est rappelé que la procédure étant orale, les écrits auxquels se réfèrent les parties durant l'audience ont nécessairement la date de celle-ci.

L'affaire a été mise en délibéré au 16 février 2026, par mise à disposition au greffe.

MOTIFS DE LA DÉCISION

A titre préliminaire, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article 9 du Code de procédure civile « il incombe à chaque partie de prouver conformément à la loi les faits nécessaires au succès de sa prétention ».

Au titre de l'article 1353 du Code civil « Celui qui réclame l'exécution d'une obligation doit la prouver.
Réciproquement, celui qui se prétend libéré doit justifier le paiement ou le fait qui a produit l'extinction de son obligation. »

Par ailleurs, en vertu du paragraphe II de l'article R.142-1-A du Code de la sécurité sociale, les demandes portées devant les juridictions spécialement désignées en application des articles L. 211-16, L. 311-15 et L. 311-16 du Code de l'organisation judiciaire sont formées, instruites et jugées, au fond comme en référé, selon les dispositions du code de procédure civile.

1. Sur la demande d'annulation de l'indu litigieux

Tout d'abord, il convient de préciser que l'ordonnance n° 2020-505 du 02 mai 2020 autorisée par l'article 11 de la loi d'habilitation du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a créé une aide pour permettre aux professionnels conventionnés de couvrir leurs charges malgré la baisse de leur activité au cours de la période allant du 12 mars 2020 jusqu'à une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2020.

Or les dispositions l'ordonnance du 02 mai 2020, ont, dans leur version applicable au litige, déterminé les bénéficiaires de l'aide et les éléments dont cette aide devait tenir compte et dans son article 2 précisé que l'organisme de sécurité sociale avait au plus tard jusqu'au 1er décembre 2021 pour arrêter le montant définitif de l'aide, sans toutefois en indiquer les modalités de calcul qui, conformément à l'article 5 de l'ordonnance, lesquelles devant également être précisées par décret.

Dans un souci de célérité, l'article 3 de l'ordonnance, dans sa version applicable au présent litige, prévoyait que l'aide serait versée sous forme d'acomptes et que la Caisse nationale de l'assurance maladie, une fois le montant définitif de l'aide arrêté, procéderait s'il y a lieu au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu au plus tard le 1er décembre 2021.

Or ce décret d'application numéroté 2020-1807 du 30 décembre 2020 relatif à la mise en œuvre de l'aide aux acteurs de santé conventionnés dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de covid-19 limitait la période de l'aide au 30 juin 2020 dans son article 1.

Dans son article 2 il précisait les modalités de calcul suivantes "I. - Le montant de l'aide est déterminé selon la formule suivante : Montant de l'aide = (H2019 - H2020) × Tf - A

1º La valeur de H2019 correspond au montant total des honoraires sans dépassement perçus en 2019 par le professionnel de santé réduit à due proportion de la période mentionnée au 1º de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2º du même article.
Pour les professionnels ayant débuté leur activité entre le 1er janvier et le 31 mars 2019, la valeur H2019 est calculée en prenant en compte les honoraires perçus en 2019 complétés des premières semaines d'activité réalisées en 2020 nécessaires pour obtenir une période de douze mois consécutifs. Le montant ainsi obtenu est proratisé à due proportion de la période mentionnée au 1º de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2º du même article.
Pour les professionnels ayant débuté leur activité entre le 1er avril 2019 et le 1er mars 2020, la valeur H2019 est calculée en prenant en compte les honoraires perçus durant cette période réduit à due proportion de la période mentionnée au 1º de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2º du même article ;

2º La valeur H2020 correspond au montant total des honoraires sans dépassement facturés ou à facturer par le professionnel de santé durant la période de l'aide mentionnée au 1º de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2º du même article.
Pour les professionnels mentionnés à l'article 1er bis de l'ordonnance du 2 mai 2020 susvisée, les rémunérations perçues ou à percevoir liées aux réquisitions, aux activités de renforts dans un service de réanimation, en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ou en établissements sociaux et médico-sociaux ne sont pas prises en compte dans la valeur H2020 ;

3º La valeur Tf correspond au taux de charges fixes moyen déterminé en fonction des charges fixes moyennes constatées pour chaque profession de santé et, le cas échéant, par spécialité médicale et secteur d'exercice.
Le cas échéant, la valeur de Tf est augmentée d'une majoration destinée à prendre en compte, au titre des charges de l'année 2020, les dépenses liées aux équipements supplémentaires de protection liées à l'épidémie de covid-19. A cette fin, le taux de charge moyen est ajusté en fonction du niveau moyen d'activité du professionnel de santé durant la période couverte par l'aide selon trois catégories. Ce niveau d'activité moyen est défini comme le rapport de H2019 sur H2020 ; la valeur de Tf varie selon que ce rapport est inférieur à 30 %, égal ou supérieur à 30 % et inférieur à 60 % ou enfin supérieur ou égal à 60 %.

Les taux de charges fixes (Tf) ainsi obtenus sont égaux aux valeurs déterminées en annexe du présent décret.
Le taux de charges fixes (Tf) est majoré de 5 points pour les professionnels de santé ayant adhéré à leur convention avec l'assurance maladie dans les 12 mois précédant le début de période mentionnée à l'article 1er afin de prendre en compte les charges supplémentaires consécutives à l'installation ;

4º La valeur A correspond au total des indemnités, des allocations et des aides mentionnées à l'article 2 de l'ordonnance du 2 mai 2020 susvisée, perçues ou à percevoir au titre de la période mentionnée au 1º de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2º du même article. (...)"

Par ailleurs, dans son article 4 ledit décret prévoit que l'aide versée sous forme « d'un ou plusieurs acomptes peuvent être versés dans la limite de 80 % du montant de l'aide calculée par le téléservice dont le premier dans les quinze jours suivant le dépôt de la demande par le professionnel ou le centre de santé.
Le montant définitif de l'aide est déterminé au plus tard dans les six mois suivant la fin des périodes mentionnées à l'article 3.»

Enfin, eu égard à l'arrêt du Conseil d'État, 1ère chambre, 26 juin 2024 – 473854, que les articles 1er et 2ième se trouvent être conformes à la loi.

En l'espèce, il n'est pas contesté que la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne a versé à monsieur [J] [P] la somme totale de 10.912,00 euros au titre du dispositif d'indemnisation pour perte d'activité sur la période 16 mars au 30 juin 2020.

Il ressort des textes susmentionnés que, d'une part, ce dispositif d'aide d'urgence aux professionnels de santé était encadré par une ordonnance du 02 mai 2020 accordant le principe d'un acompte versé dans les 15 jours de la demande et que, d'autre part, un décret du 30 décembre 2020 est venu préciser les modalités de calcul de cette aide, la légalité de ces deux textes ayant été consacrée par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 26 juin 2024.

Ainsi, il conviendra d'écarter le moyen de monsieur [J] [P] selon lequel l'aide versée faisait l'objet d'aucun fondement et de préciser que le détail des calculs n'est pas indiqué au sein de cette ordonnance dans la mesure où il s'agissait d'attribuer dans l'urgence au profit des praticiens de santé une aide financière au montant provisoire pour les aider à faire face aux charges fixes en fonction du niveau de la baisse des revenus d'activité.

Comme le rappelle l'arrêt de la Cour de cassation du 25 septembre 2025 versé aux débats, les professionnels de santé en ayant bénéficié de l'aide ne pouvaient ignorer qu'il s'agissait d'acomptes et cela, bien avant l'intervention du décret du 30 décembre 2020. En effet, l'ordonnance et particulièrement son article 4 utilisant le terme d'acompte ce qui permet d'écarter l'existence d'un droit acquis auquel le décret aurait rétroactivement porté atteinte.

Ainsi, le décret dont la légalité ne saurait désormais être remis en cause a permis d'affiner les modalités de calcul de l'aide préalablement versée à titre provisoire. Il s'agit d'un procédé habituel la seule différence étant que l'aide prévue par l'ordonnance ait été versée provisoirement sans attendre le décret d'application et cela, dans l'intérêt des bénéficiaires.

Par ailleurs, s'agissant du dépassement du délai par la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne pour fixer le montant de l'aide définitive et notifier l'indu s'y afférant, il ressort du texte susvisé dans sa version applicable au litige que l'organisme de sécurité sociale bénéficiait d'un délai jusqu'au 1er décembre 2021. Ainsi, en notifiant l'indu à monsieur [J] [P] le 10 septembre 2021, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne se trouvait dans les délais.

Quant à la faute de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne alléguée par monsieur [J] [P] à partir de la seule différence entre les montants provisoire et définitif de l'aide ne saurait prospérer car, au moment où l'aide était versée le résultat l'exercice 2020 pris en compte dans le calcul du montant définitif de celle-ci n'était pas connu par l'organisme de sécurité sociale.

De plus, s'agissant de la faute de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne consistant à ne pas mettre à disposition du praticien le mode de calcul de l'aide provisoire ne saurait constituer une faute civile de nature à remettre en cause l'indu étant donné d'une part, le contexte d'urgence dans lequel cette aide a été attribuée, d'autre part, la possibilité pour le bénéficiaire, d'en contester le montant une fois l'aide définitive allouée et enfin, il sera rappelé que les modalités de calcul prévues à l'article 2 du décret du 30 décembre 2020 ont été déclarées légales par l'arrêt du Conseil d'Etat susmentionné.

Par conséquent, monsieur [J] [P] sera déboutée de sa demande d'annulation de l'indu litigieux.

2. Sur la demande la revalorisation de l'aide allouée à monsieur [J] [P]

Aux termes du II de l'article 2 du décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020 et par dérogation aux dispositions du I, pour les chirurgiens-dentistes, les montants des honoraires à déclarer sont majorés des honoraires tirés de l'entente directe tels que définis dans leur convention dans la limite de 8 650 euros par mois à due proportion de la période mentionnée au 1° de l'article 1er du décret.

Par ailleurs, il est constant que « le temps de référence visé par le texte est la période du 16 mars au 30 juin 2020 et non le mois et que de ce fait, les honoraires tirés de l'entente directe à prendre en compte doivent s'entendre comme un calcul global sur l'ensemble de ladite période qui correspond à celle de la baisse d'activité des professionnels de santé et qui est à l'origine de la mise en place dispositif d'aide » (Arrêt de la cour d'appel de Toulouse du 27 mars 2025 N° RG 23/00889).

En l'espèce, il ressort de la procédure que la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne a adopté le calcul suivant pour fixer l'aide définitive à accorder au requérant :
-Pour le calcul [2] dont le montant est non contesté par le requérant, les honoraires hors entente directe et ceux l'incluant respectivement de 135.345,00 euros et 166.540,00 euros ont été proratisés sur 3,5 mois correspondant à la période aidée aux sommes respectives de 39.476,00 euros et de 48.574,00 euros limités au plafond soit 30.275,00 euros conduisant à un montant total de 69.751,00 euros.
- Pour le calcul [3], il est avéré que les honoraires hors entente directe perçus sur la période s'élèvent à 23.597,00 euros et ceux l'incluant s'élèvent à 36.089,00 euros plafonnés à 30.275,00 euros pour l'organisme de sécurité sociale conduisant à un montant total de 53.872,00 euros.
-Pour la valeur Tf, il est avéré que celle-ci se chiffre à 0,446.
-Pour le montant des aides déjà perçu, il n'est pas contesté que monsieur [J] [P] a perçu une aide de 970,00 euros.

Or, la juridiction de céans confirme la régularité du montant de l'aide définitive à hauteur de 6.112,00 euros calculée par l'organisme de sécurité sociale et particulièrement le calcul global des honoraires comprenant l'entente directe réalisé par la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne sur l'ensemble de la période concernée sans distinction au mois le mois, représente une exacte application des textes précités.

En effet, l'adjonction de la mention « à due proportion de la période » est non équivoque et permet d'en déduire que le décompte doit s'effectuer sur la globalité de la période et non mois par mois comme le soutient monsieur [J] [P].

Au surplus, il est avéré que cette interprétation corrobore celle de la cour d'appel de Toulouse rappelée dans les développements précédents.

Par conséquent, la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne justifiant du bien-fondé de sa créance dans son quantum, monsieur [J] [P] sera débouté de sa demande de réévaluation de l'aide et il sera reconventionnellement à rembourser la somme de 4.800,00 euros au titre de l'indu d'aide versée dans le cadre du dispositif d'indemnisation pour perte d'activité.

3. Sur les mesures de fin de jugement

3-1. Sur les dépens

Monsieur [J] [P], succombant, au paiement des entiers dépens, ce dernier sera condamné sur le fondement des dispositions de l'article 696 du Code de procédure civile.

3-2. Sur les frais irrépétibles

Aux termes de l'article 700 du Code de procédure civile, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Dans tous les cas, le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à ces condamnations.

En l'espèce, ni l'équité ni la situation respective des parties ne justifiant l'application des dispositions de l'article 700 du Code de procédure civile, les demandes formées de ce chef seront rejetées.

PAR CES MOTIFS